2022. december 30-án a kormány rendeletben módosította a 2023. évi költségvetést, ennek keretében a Kulturális és Innovációs Minisztériumot 34,2 milliárd forint, a Nemzeti Kulturális Alapot 913 millió forint befizetésére kötelezte. A döntés miatt a független színházak és táncegyüttesek működési támogatásának keretösszege 36%-kal, 773,3 millió forint összegről 495 millióra csökkent (ebből 315 millió a budapesti, 180 millió a vidéki színházaké). Nem először kerül a szakadék szélére a független szféra a kormányzati döntések következtében. A következőkben az elmúlt tizenöt év eseményeit felvázolva keresem a választ arra, hogy jutottunk idáig.

Törvényi garanciák

2009. március 1-jén hatályba lépett az ún. előadó-művészeti törvény (a továbbiakban Emtv), amely meghatározta a színházak, táncegyüttesek, zenekarok és énekkarok nyilvántartásba vételének, támogatásának és a területen dolgozók foglalkoztatásának szabályait. „Ez a törvény egyebek mellett kialakította a független színházak és táncegyüttesek finanszírozásának alapkoncepcióját: az állami-önkormányzati színházak állami támogatásának éves keretösszegéhez kapcsolta a függetlenek támogatását úgy, hogy támogatásuk összegét e keretösszeg minimum 10%-ának arányában határozta meg.”^[1]

A törvény szerint az állami szerepvállalásnak többféle módja lehetséges: intézményfenntartás, pénzügyi hozzájárulás az önként vállalt önkormányzati feladat-ellátáshoz, pályázati támogatás biztosítása.^[2] Az állami támogatás nyújtásának alapja tehát nemcsak az állam tulajdonosi, fenntartói feladatvállalása, hanem maga a tevékenység folytatása. Az állam tehát azért támogatja a nem állami vagy önkormányzati tulajdonban álló szervezeteket, mert tevékenységük szolgálja az Alaptörvényben és az Emtv.-ben rögzített célokat.

Azzal, hogy a törvény a támogatásokhoz való hozzáférés garanciális szabályait meghatározta, a jogalkotó nemcsak elismerte, hogy az előadó-művészet olyan tevékenység, amely egyrészt alkotmányos alapjogokhoz kapcsolódik, hanem azt is kinyilvánította, hogy e tevékenységek folytatását az állam alkotmányos kötelezettségeinek teljesítése érdekében támogatja.

Nem volt cél, hogy magát az előadó-művészeti tevékenységet szabályozzák: az Alaptörvénnyel összhangban a művészeti tevékenység folytatása szabad, jogi feltételekhez nem kötött. Amit az állam meghatározhat, az az, hogy milyen szervezetek, milyen feltételekkel juthatnak állami támogatáshoz. Az előadó-művészeti szervezetek gazdálkodó szervezetek, állami támogatásuk korlátozza a piaci versenyt, ezért az állami támogatások nyújtása csak az Európai Unió szabad versenyre vonatkozó szabályaival összhangban történhet.^[3] Az állami támogatási programokat az EU Bizottsága hagyta jóvá, ami azt jelentette, hogy csak az Emtv. feltételei szerint vagy a Nemzeti Kulturális Alapból, az arra vonatkozó jogszabályok alapján lehet támogatni az előadó-művészeti tevékenységeket. Ezek a feltételek ma is megvannak, csak éppen kiüresedtek az elmúlt évtizedben, mivel a kormányzat a területnek adott támogatások jelentős részét a törvényen kívüli forrásokból nyújtja.

Állami támogatási programok a törvényt megelőzően is működtek, a hozzáférés feltételei nem voltak átláthatóak, és a finanszírozásnak nem álltak fenn törvényi garanciái, különösen független színházi szférában működők részére. Az Emtv. szakmai előkészítése több évig zajlott, a folyamatban a függetleneket a Független Színházak Szövetsége^[4] által delegált szakemberek képviselték^[5], és ennek eredményeként a törvény által meghatározott új, professzionális előadó-művészeti struktúra része lett az állami és az önkormányzati intézményrendszer mellett a független terület is. Az új finanszírozási struktúrában a független színházi terület támogatása a mindenkori kultúráért felelős minisztérium közvetlen felügyelete alá került.

A törvényben eredetileg garantált legalább 10%-os támogatási arányt azonban egy 2011-es módosítás 8%-ra csökkentette, majd 2012-ben a törvény átfogó módosítása el is tüntette, mindössze a működési pályázat éves kiírására való kötelezettség maradt meg. Az azóta eltelt több, mint 10 év – a garantált és az elvárt feladattal arányos mértékű támogatás hiányában – a folyamatos bizonytalanság, tervezhetetlenség időszaka a függetlenek számára. Pedig milyen reményteljes volt az indulás!

VI. kategória

2010 márciusában írta ki az akkori Oktatási és Kulturális Minisztérium az első, már teljes egészében a törvény szerinti működési pályázatot, a pályázatra fordítható keretet 1 milliárd 214,955 millió Ft összegben határozta meg. A pályázaton csak az új előadó-művészeti nyilvántartásban a VI. kategóriába sorolt, közhasznú jogállású színházak és táncegyüttesek indulhattak.

Kik tartoztak akkor a VI. kategóriába? A ma is működő társulatok közül például a Stúdió K Színház, Pintér Béla és Társulata, a KV Társulat, a színházi nevelési társulatok közül a Káva és a Kerekasztal, a táncegyüttesek közül Duda Éva és Társulata, a Frenák Pál Társulat, a Forte vagy a Hodworks. Befogadó színházak közül többek között a MU vagy a MASZK, produkciós műhelyek közül a Műhely és a SÍN kapott támogatást.^[6]

A pályázat eredményhirdetésére már az új kormány beiktatása után került sor, majd a kormány zárolást rendelt el a fejezeti kezelésű előirányzatokból. Ennek értelmében a pályázaton megítélt támogatási összegek 34%-át zárolták, a szerződéskötést követően a megítélt összegek 66%-át utalták át a nyertes szervezeteknek. Bár a zárolás a költségvetési pénzek nem végleges jellegű elvonása, a zárolt összeget a minisztérium, illetve a támogatottak nem kapták meg, a következő években pedig ennél is alacsonyabb keretösszeget: 2011-ben 799 millió forintot, 2012-ben 660,7 millió forintot osztottak szét a pályázók között. 2012 újabb kritikus év volt a függetlenek számára: az éves támogatásról szóló minisztériumi döntés szeptemberben született meg, majd egy októberi kormánydöntés alapján a pályázati keretösszeg egy részét zárolták. Bár a zárolást végül feloldották, a zárolt összeghez több hónapos késéssel jutottak hozzá a pályázók.

MMA

2012-ben új hatalmi központ jelent meg a kulturális kormányzat mellett, 2011-ben az Alaptörvény szövegébe is bekerült Magyar Művészeti Akadémia (a továbbiakban MMA). A köztestületre vonatkozó jogszabályok az MMA – illetve annak elnöke és elnöksége – részére széles körű delegálási és vétójogot határoztak meg, és jelentős ingatlanvagyont ruháztak a szervezetre. A köztestület tagjává (és a törvény szerinti juttatások jogosultjává) a törvény^[7] alapján regisztrációt követően automatikusan váltak a korábban Magyar Művészeti Akadémia néven működő civil szervezet tagjai. 2014-ben az Alkotmánybíróság is megállapította, hogy az akadémiát köztestületté nyilvánító törvény nem áll teljesen összhangban az Alaptörvénybe foglalt, a művészeti alkotás szabadságát biztosító semlegesség és pluralizmus követelménnyel. A törvényt azonban az AB nem semmisítette meg, mert: „a köztestület már működik, újabb jogviszonyok keletkeztek, a kifogásolt jogszabályi rendelkezés akár visszaható, akár jelen idejű megsemmisítése pedig a jogbiztonság sérelmét idézné elő”^[8].

Az MMA létrehozását és működését sokan illegitimnek tartják, és az MMA 2013-ban meghirdetett pályázatait a Független Előadó-művészeti Szövetség tagjai bojkottálták, egyúttal nyílt vitát kezdeményeztek – eredménytelenül – az MMA vezetőjével, Fekete Györggyel.

A kulturális tao

Amikor az Emtv. hatályba lépett, egy addig – az előadó-művészeti területen – nem létező támogatási program várt az uniós engedélyre. Az előadó-művészeti szervezetek társaságiadó-kedvezményre jogosító támogatása, ismertebb nevén a kulturális tao felforgatta az előadó-művészeti szervezetek működését, és az előzetesen tervezett magán támogatási forrás többszöröse folyt be a területre, amely egyébként jóval meghaladta a közvetlen állami támogatás mértékét, és úgy tűnt, e növekedés megállíthatatlan.

A kulturális tao lényegében egy adókedvezmény, amit akkor kaphatott a társasági adó fizetésére köteles cég, ha előadó-művészeti szervezetet támogatott vagy adójának egy részét ilyen szervezetnek ajánlotta fel. A befogadható támogatás az éves jegybevétel legfeljebb 80%-a volt. Egy támogatás, amihez előadó-művészeti szervezetek juthatnak hozzá? Akkor csináljunk színházat, koncertet. Adjunk el minél több jegyet, vagy ha ez nem elég, mutassunk ki minél nagyobb jegybevételt. Az ilyen gondolkodással a Tao-támogatás optimalizálására létrejött szervezeteknek a művészeti tevékenység csak eszköz volt a támogatásokhoz hozzáféréshez, a legnagyobb támogatást megszerző „színházak” egy részének nyilvános honlapja, műsora sem volt. Az előadó-művészeti szervezetek gombamód szaporodtak, a nézőszám 2018-ra évi 7 millió fölé emelkedett, az igazolt jegybevétel pedig meghaladta a 40 milliárd forintot. A törvény alapján a nyilvántartásba vételkor (ez volt a feltétele a támogatás igénylésének) a kérelmező magát sorolja be.

A tendenciát végül az állam maga állította meg azzal, hogy az egész támogatási programot megszüntette. A 2017-es összes Tao-támogatásnak megfelelő összeget 2019-ben már az Emberi Erőforrások Minisztériuma költségvetésében tervezték. Hogy miért jobb egy közvetett (tehát valamely adónem bevételéhez kötött, ezáltal nem költségvetési helyzettől és alkuktól függő) támogatási forma az érintett ágazatnak, azt semmi más nem erősíti meg jobban, mint az, hogy a megpályázható keret 2023-ra 4 milliárd forintra zsugorodott.

A Tao-támogatás a független területen tevékenykedő szervezeteknek (ide nem értve a támogatás igénybevétele és maximális kihasználása céljából létrejött, magukat független színházként besoroló szervezeteket) csak egy kisebb részét érintette. Ennek oka, hogy a támogatást a jegybevétel alapján lehetett igénybe venni, a jegybevétel pedig – igazolható bevételként – a játszóhelynél és nem a társulatnál jelent meg. Azoknak viszont, akik a támogatás igénybevétele érdekében forgalmazási tevékenységüket professzionalizálták (pl. jegyértékesítési rendszert alakítottak ki), a támogatási forma jelentős többletbevételt eredményezett. A Tao-támogatás egyik fő kritikája, hogy a jegybevétel-kényszer a műsorstruktúrára is kihatott: az innováció és a kísérletezés háttérbe szorult, még a függetleneknél is.

A Tao-támogatás a független terület jó hírnevét is csorbította, mivel a nyilvánosságban összemosták azokkal – a törvény alapján független színháznak minősülő – vállalkozásokkal, amelyek évente milliárdos bevételhez jutottak, míg egy átlagos független színházi műhely 0,5-5 millió Ft közötti támogatást tudott szerezni a jegybevétele alapján.

A Tao-támogatás kivezetésének kimondott célja a terület megtisztítása, a visszaélések megszüntetése volt. Tény azonban, hogy a felkészülési idő biztosítása nélkül meghozott és végrehajtott döntés azokat a szervezeteket érintette a legsúlyosabban, amelyek valós és folyamatos művészeti tevékenységet végeznek, amelyek költségvetésébe az évek során beépült a tervezhető Tao-támogatás. Ezek a szervezetek (pl. Átrium Színház) mindmáig viselik a támogatás megszüntetésének következményeit. Ennek oka az, hogy a Tao-támogatás helyébe lépő többlettámogatási rendszer hiába tartalmazott elegendő forrást a professzionális keretek között működő szervezetek tevékenységének támogatására, annak felosztásakor a realizált veszteségre nem volt figyelemmel a döntéshozó. A támogatások odaítélésének szempontjai és módja nem voltak átláthatók, éppen ezért kiszámíthatatlanságot eredményezett. A pazarló és a szakmai alátámasztottságot nélkülöző ún. többlettámogatási program kerete az elmúlt négy évben folyamatosan csökkent, és a jelenlegi gazdasági válsághelyzetben, amelyben a kulturális vállalkozások egyre nehezebb körülmények között működnek, a szaktárca elvesztette az ágazat szereplőinek felszínen tartását biztosító forrását.

Törvényes bizonytalanság

A független terület és az állam viszonyát az elmúlt tizenöt évben az állami támogatáshoz való hozzáférés lehetőségei, a keretösszegek alakulása és a döntéshozatal körülményei, szakmaisága határozták meg.

A független színházi területtel kapcsolatos feladatok 2010-től a mindenkori kulturális tárcához tartoznak. Addig a támogatás feltétele az volt, hogy a szervezetnek, alkotócsoportnak legyen valamiféle önkormányzati kapcsolata. Azzal, hogy ez a feltétel kikerült, a független terület – főként a budapesti szervezetek – önkormányzati kapcsolatai jelentősen meggyengültek. A fővárosban működő függetlenek működését 1994-től támogató Színházi Alap megszűnt. A főváros jelenleg a Jurányi Közösségi és Inkubátorház fenntartását, valamint a Staféta pályázatot támogatja, továbbá a rezsiköltség-emelkedés hatásainak ellensúlyozására 2022-ben 150 millió forintot biztosított a budapesti független játszóhelyek számára. A vidéken működő független társulatok és befogadóhelyek esetében az önkormányzat továbbra is alapvető támogató, akkor is, ha a támogatás mértéke jellemzően stagnál, vagy csökken.

Az Emtv. 2011-es módosítása megszüntette a korábbi besorolási rendszert^[9], helyébe 2012. január 1-től a szervezetek minősítési rendszere lépett, és a törvény a nemzeti és a kiemelt minősítés feltételeit és az állami támogatásukkal kapcsolatos szabályokat határozza meg. A minősítéssel nem rendelkező szervezetek körébe nemcsak a független színházak és táncegyüttesek, hanem a szabadtéri és nemzetiségi színházak, önkormányzati, de minősítés nélkül működő színházak is beletartoznak. A kategóriába tartozók köre a pályázati támogatás kerete miatt jelentős, mert 2013-tól e kör indulhat az ún. működési pályázaton. Ebben az évben az 1,254 milliárd forint összegű keretből 921,5 millió forint jutott a független színházaknak és táncegyütteseknek, a támogatási időszak viszont 14 hónap volt, így az egy évre jutó támogatási keret 790 millió forint volt.^[10]

A kultúra nemzeti alap

A 2013-ban elindult pályázati struktúrában a kezdetektől forráshiányos működési pályázathoz a Független Előadó-művészeti Szövetség részletes szempontrendszert dolgozott ki, amely – kisebb változásokkal – a mai napig meghatározza, hogy milyen feltételekkel lehet elindulni a támogatásért, valamint hogy a bírálat során a kurátorok mit vizsgálnak. Ezen a pályázaton 3 millió és 50 millió forint közötti éves támogatásra lehet pályázni^[11], és bár törvény szerinti célja a működés és a szakmai programok támogatása, a megítélt összegből a pályázók nagy többségénél a menedzsment kiadások vagy a projektek költségeinek egy része finanszírozható. Nincs szó tehát arról, hogy a függetleneket az állam tartaná el, mint ahogy ilyen elvárás sincs. Ugyanakkor az elvárható lenne, hogy a vállalt kulturális tevékenység mint közfeladat ellátásával arányos támogatást nyújtson az állami partner.

A pályázat alulfinanszírozottságát maguk a bírálatot végző kurátorok is rendszeresen jelzik a támogatónak: a biztosított keretet nem lehet jól elosztani. Vagy a több évtizede stabilan működő nagy társulatok fejlődését blokkolja a támogatás csökkentése, vagy a fiatal alkotókat kell kizárni a talpon maradásukat biztosító támogatási forrásból. A forrás nem biztosítja a mobilitás lehetőségét: nincs mód arra, hogy a támogatási összegek adott pályázó esetében jelentősen növekedjenek, akkor sem, ha tevékenysége, szervezete, eredményei indokolnák azt.

Madách téri tüntetés az NKA átalakítása ellen. 2019. december 9. Fotó: Független Előadó-művészeti Szövetség / Znamenák István

Az elviselhető bizonytalanság időszakát teljesen váratlanul törte meg 2019 decemberében az a törvényjavaslat, amely kiüresítette volna a Nemzeti Kulturális Alapot és megszüntette volna a függetlenek működési támogatását. A tervezet a kőszínházakat is érintette: a költségvetési támogatásról az állam és a fenntartó önkormányzat állapodik meg, ennek része az igazgató személyéről hozott döntés. Vagyis függetlenül attól, hogy ki a színház tulajdonosa, az állam vétózhatja az igazgató kinevezését.

A javaslattal szemben 2019. december 9-én tízezres tömeg tiltakozott a Madách téren. A függetlenek petícióját 5 nap alatt több mint ötvenezren írták alá. Magyar és külföldi szervezetek fordultak a miniszterhez, hogy ne engedje megszavazni a törvényt.

A Parlament 2019. december 11-én végül csak a kőszínházakra vonatkozó módosítást fogadta el, kiemelve ezáltal az önkormányzati tulajdonú színházakat az addigi finanszírozási rendből. Még rosszabbul jártak azok a minősített magánszínházak (pl. Centrál Színház, Karinthy Színház), amelyek pedig egyszerűen kifelejtődtek a törvényből. A tervezet társadalmi és szakmai egyeztetése elmaradt, a szakmai szervezetek a gyorsított jogalkotási folyamat során kiszivárgott tervezetből ismerték meg a kormányzati szándékot.^[12]

A működési támogatás tehát megmaradt, 2023-ig változatlan keretösszeggel. Ami változott, az a pályázatok elbírálása. 2020 óta külön kuratórium bírálja a budapesti és a vidéki székhelyű szervezetek pályázatait. A főváros és a kormány megállapodása alapján a budapesti pályázatokat bíráló kuratórium tagjaira a főpolgármester tesz javaslatot, és a kuratóriumi javaslatot a döntéshozó államtitkár nem változtatja meg.

A 2022. december 30-án hozott kormánydöntés, amelyet a Parlament 2023. március 16-án megerősített, majdnem 35 milliárd forintot von el a kultúrától. Ez az elvonás az ágazati minisztériumok között a legnagyobb mértékű. A minisztérium tájékoztatása szerint (nyilvános adatok nem állnak rendelkezésre) az elvonás az előadó-művészeti terület minden szereplőjét érinti, nem a független színházak vannak célkeresztben. Minden művészeti területet érint az is, hogy a Nemzeti Kulturális Alap mindeddig nem fizethette ki a tavaly megítélt támogatásokat, és valószínűsíthető, hogy elmaradnak a tavaszi pályázati kiírások. Csakhogy amíg az állami fenntartású intézmények és cégek működésének biztonságáról az állam gondoskodik, az önkormányzati fenntartású színházakért a fenntartó és a működtető a felelős, a független előadó-művészeti szervezeteknek 300 milliós forráscsökkentés elviseléséhez nincs kire támaszkodni.

A covid-19 járvány, a KATA-adónem megszüntetése, a rezsiárak többszörösére növekedése folyamatos válságmenedzselést igényel. A terület rugalmasságát, a változó körülményekhez alkalmazkodni képességét maga a létezése bizonyítja. Az állam szerepvállalása láthatóan évről évre csökken, kérdés, hogy a következő időszakban azért küzd a terület, hogy visszanyerje az államot, mint fő támogatót, vagy azért, hogy alkalmazkodni tudjon a megváltozott körülményekhez, például új finanszírozási, működési formák felkutatásával vagy kifejlesztésével.

A szerző jogász, a Független Előadó-művészeti Szövetség korábbi titkára

^[1] Forrás: https://www.fuggetlenszinhazikutatas.com/a-kutat%C3%A1s-c%C3%A9lja.
^[2] Emtv. 3. § Az Alaptörvényben biztosított művelődéshez való jog érvényre juttatásának elősegítése érdekében az állam a központi költségvetésből előadó-művészeti szervezeteket tart fenn és – az e törvényben foglalt feltételek szerint – hozzájárul ahhoz, hogy a helyi, valamint a települési és területi nemzetiségi önkormányzatok (a továbbiakban együtt: önkormányzat) az önként vállalt helyi közszolgáltatási feladatellátás, illetve a nemzetiségi közszolgáltatási feladatellátás körében megteremthessék az előadó-művészeti tevékenység feltételeit, továbbá pályázat útján támogatja és közszolgáltatási szerződés szerint elősegíti az egyéb, az előadó-művészeti tevékenység megújítását és sokszínűségét szolgáló előadó-művészeti szervezetek törekvéseit.”
^[3] Hatályos Emt. 15. § (1) E törvény alapján központi költségvetési támogatás kizárólag az Európai Bizottságnak a miniszter által vezetett minisztérium (a továbbiakban: minisztérium) költségvetési fejezetébe sorolt fejezeti kezelésű előirányzatból és a Nemzeti Kulturális Alapból nyújtott támogatás tárgyában hozott SA.34770 (2012/N-2) számú határozatával összhangban nyújtható.
^[4] Jelenlegi nevén Független Előadó-művészeti Szövetség.
^[5] Hudi László, Gáspár Máté, Szabó György
^[6] https://emet.gov.hu/eloado-muveszeti-palyazatok-archivum-2010-2019/
^[7] a Magyar Művészeti Akadémiáról szóló 2011. évi CIX. törvény
^[8] Az Alkotmánybíróság II/185/2013. sz. határozata
^[9] Az Emtv. 10. § eredetileg hat kategóriába sorolta az előadó-művészeti szervezeteket:
I. kategória: színház, bábszínház, amely évente legalább 180 előadást tart, saját társulattal legalább két bemutatót hoz létre
II. kategória: a) produkciós színház, amely évente legalább 100 előadást tart, és legalább két bemutatót hoz létre, valamint b) befogadó színház, amely évente legalább 140 előadást tart
III. kategória: balett- vagy táncegyüttest, amely évente legalább 50 előadást tart
IV. kategória: a) színház, bábszínház, amely évente legalább 100 előadást tart, saját társulattal legalább két bemutatót hoz létre, valamint b) befogadó színház, amely évente legalább 100 előadást tart
V. kategória: szabadtéri színház, nemzeti és etnikai kisebbségi színház, amely évente legalább 20 színházi előadást tart vagy legalább évi 50 ezer fizető nézője van, és legalább egy bemutatót hoz létre.
Az I-V. kategóriákba való besorolás további feltétele, hogy az előadó-művészeti szervezet a) önkormányzati költségvetési szervként működik vagy önkormányzattal kötött, az e törvény szerinti központi költségvetési támogatás igénybevételének időtartama alatt érvényes közszolgáltatási szerződéssel rendelkezik, és b) a munkáltató vezetőjét az adott szervezetre vonatkozóan e törvényben foglalt szabályoknak megfelelően bízták meg.
VI. kategória: független színház, amely legalább két éve működik, és nem felel meg az I-V. kategóriába sorolás feltételeinek
^[10] A következő évtől a támogatási időszak március 1-február 28 (29), vagyis visszaáll az éves finanszírozás.
^[11] 2023-ban nincs kategóriánkénti felső határ.
^[12] A kormányzati kommunikáció szerint a kiszivárgott irat csak munkaanyag volt, ezt azonban cáfolja, hogy a kormány 2019. december 30-án elfogadta azt a rendeletet, amely a módosuló törvényi szabályok végrehajtását szolgálta volna, persze csak akkor, ha a törvény hatályba lép. A törvényi felhatalmazás nélkül elfogadott rendeletből végül majd fél évvel később törölték az érintett rendelkezéseket. Lásd: 428/2016. (XII. 15.) Korm. rendelet 21. § (1) bek. 2019. december 31-én és 2020. június 13-án hatályos szövegváltozatai.